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关税，是对进出境货物和物品征收的税种，历史悠久，曾是绝大多数国家财政收入的重要来源。我国在2000多年前，就有皇帝颁发金节作为海关放行证书的记载；同时期的希腊也有关于外交官关税免税的记录。历史上很多国家在内陆边界地区把过桥过路费作为“关税”征收，苏格兰海关专员亚当·斯密在其著名的《国富论》中写道：“海关（Customs，英文本意为惯例），就是按惯例付款”。纵观历史，关税政策的演变大致分为：古代关税、重商主义、自由贸易与保护贸易交错、超保护贸易、贸易政策多极化、全球价值链时代共六个阶段。

关市讥而不征

现存最早的关税记录保留在叙利亚沙漠中的绿洲城市巴尔米拉，当时的关税被刻在海关墙头之上，记载进出边境时对奴隶、货物、染色羊毛、香油、食物等征收的税率，这是人类历史中第一次按照商品类别设置不同关税税率。古代各国的关税仅担负财政收入的职能，但也有例外，如罗马凯撒决定重启关税时，目的仅是为了阻止东方丝绸等奢侈品进入，防止等量丝绸换取等量黄金导致金银流出。另有一项例外便是在中国。古代中国幅员辽阔，海港几乎没有海关，受春秋战国时期孟子“关市讥而不征”思想的影响，关税没有成为古代中国重要的财政收入。为此，也有学术观点认为，事实上儒家比亚当·斯密早两千年就提倡自由贸易了。

欧洲中世纪后，关税优惠税率的设计开始纳入更多的政治需求，如，拜占庭帝国给予威尼斯商人免关税待遇，是为了回报其曾经给予的军事与金融援助。彼时欧洲征收关税的地点，主要设在内陆桥梁、河道关卡处，又因收费不透明而被斥为“勒索税”。即便在工业革命发源地的英国，也只是在1203年才明确有了国家关税、地方关税体系，1275年开始海关管理，统一出口税率，因其关税收入主要来自对羊毛出口征税，被称为“建立在羊毛麻袋上的关税体系”。

关税之战与荷法战争

15世纪以后，欧洲开始资本的原始积累，海外贸易范围扩大，社会财富的重心由封建社会的土地转向金属货币，产生了重商主义的关税政策，认为国家的财富就是黄金、白银的数量；国际贸易是一场零和游戏，致富的唯一途径就是出口大于进口促使金银流入。其政策主张是通过高关税、或直接限制将进口降到最低；通过取消装船税、或制定出口补贴来鼓励出口。英国重商主义时期为保护当地羊毛产业阻止东方白棉布进口，曾有议案要求所有学生、教职工和律师都必须穿羊毛制服；尸体下葬必须覆盖羊毛；身穿印度白棉布制品被认定为“犯罪”。

保护主义思想的系统关税政策出自1664年法国财政大臣柯尔贝尔，其政策包括：（一）严格的保护关税。运用高额关税限制国外制成品的进口；（二）降低出口税率，选择性提升进口税率。鼓励本国工业制成品的出口和国内所必需的工业原料如羊毛、铝、铁的进口；（三）建立保税仓库，实行推迟纳税，或出口免税的鼓励政策。1667年法国提高了关税税率，引起英国和荷兰的报复，史称“引发战争的关税体系”。此后英国不断提高法国货物进口的关税，并长时间阻止法国货物进入英国；荷兰则干脆禁止进口法国葡萄酒，并对法国奢侈品征收高达50%的关税，荷法之间的贸易冲突最终导致双方交战，战争结束后，法国降低了自己的关税。

《谷物法》的谢幕

18世纪末英国的棉纺织业率先发生了举世瞩目的变化，到1820年，英国制造业无可匹敌，其工业制品占全球的比例高达50%，新兴工业资产阶级急需拓展广阔的国际市场，英国最终冲破了贸易伙伴国重商主义贸易保护政策的限制，理论界相应诞生了以亚当·斯密和大卫·李嘉图为代表的自由贸易学说。

在英国关税政策的历史事件中，最著名的是19世纪英国与欧洲大陆粮食贸易中的《谷物法》。英国农业生产曾长期自给自足，政府通过《谷物法》推行粮食出口补贴政策以削减进口。1793年英法战争结束时，适逢粮食连年歉收导致小麦价格暴涨，政府出台一系列政策应对危机，包括禁止谷物出口、禁止粮食酿酒、取消进口关税、增设进口补贴、动用海军对中立国运往法国的谷物进行拦截，但都不足以阻止大面积的饥荒，然而土地贵族为保持国内谷物高价仍然施压政府修订《谷物法》，以期对进口小麦课以重税。大卫·李嘉图指出，英国的主要优势在于工厂的机械，如果阻碍了对外国粮食的购买会迫使英国浪费宝贵的人力去从事效率相对低下的农业生产，从《谷物法》中受益的只有土地贵族。经过权衡，英国政府最终于1846年废除了《谷物法》，开创了贸易保护政策迈向自由贸易的分水岭。自由贸易思潮下，英国的关税政策发生了系列重要改变：（一）取消限制性关税；（二）取消《航海条例》对进口商品由英籍船只运送的限制；（三）基本上废除出口关税；（四）签订双边自由通商条约。英法、英意、英荷、英德开始相互提供最惠国待遇。英国成为最早实行自由贸易政策的国家。

法国是当时世界第二工业强国，19世纪中叶继英国后逐渐倾向于自由贸易，但在拿破仑三世垮台后重新转向贸易保护主义，关税税率上升至25%，成为俄罗斯、美国之外最高的税率，并再次与邻国发生关税大战：法意贸易战自1889年开始，一直持续了十年；法瑞贸易战，双方都为对方设置了更高的税率，最终两国出口贸易都损失惨重。

因关税打响的南北战争

关税成为治国重器的政治思想主要来自独立后的美国。美洲殖民地因反抗英国对茶叶进口实行差别关税而发起“波士顿倾茶事件”后两年，北美独立战争爆发。美国诞生后，《美利坚合众国宪法》即授予国会征收关税的权利，对美国政治而言，对外国商品征税要比开征国内税容易得多。在首任财长汉密尔顿贸易保护主张影响下，美国建国即选择高关税政策，理由是美国国内新工业尚处早期，发展效率不髙，需要用关税壁垒进行保护，直到可以在免税基础上与外国同类商品进行竞争；汉密尔顿同时提出一项意义深远的发展制造业计划，建议将保护性关税作为快速实现工业化的杠杆。1806年美舰“切萨比克号”遭英国海军袭击，美国国会通过了《禁运法案》，禁止美国船只驶往外国港口，意在切断英国所需的粮食和原材料供应。意外的是，禁运期间美国的制造业由于没有外部竞争而得以发展；加上1812年开始的第二次英美战争，进口品的缺乏也为美国国内工业的发展提供了强劲动力。

战后，美国政治家真正将高关税作为鼓励和促进美国产业发展的手段，1816年《关税法案》是重要标志。该法案对国内有足够供应的工业产品征收高关税来保护国内产业；对国内只能部分供应的产品征收较低进口关税；对不能生产的产品只征收最低的财政性关税；关税税率不仅上调，还引入海关估值的最低定价，直接打击了低价进口货物，并促成此后一系列保护主义的法案诞生。1828年第三次《关税法案》出台，上调棉花和棉纺织品、羊毛和羊毛制品、以及钢铁和钢铁制品关税率，进一步阻止欧洲尤其是英国同类商品的竞争，同时保护国内农民利益，因其进口关税平均超过25%，史家称为“可憎的关税法案”，为后来南北战争埋下政治导火索，因为在南方人眼里，最无法忍受的恶政是针对奴隶身穿的英国劣质羊毛服装提高关税的法案。当1861年《莫瑞尔关税法案》再次要求提高关税时，南北战争终于爆发，没有南方反对的美国联邦政府顺利建立起世界上最高的关税壁垒，1864年关税平均税率为47%。从此，支持高度贸易保护的政策成为美国商业和政治生活的主导特点之一。

西班牙瓶塞

19世纪80年代到第二次世界大战前的60年间，垄断资本主义形成，要求垄断国内外市场。许多资本主义国家都积极干预对外贸易，不同程度地提髙关税，实行外汇限制，限制进口数量，鼓励出口，实现以保护垄断资本利益为目的的外贸政策，自由贸易政策开始逐渐消亡，逐渐被保护贸易所代替。在资本主义内部，德国、美国等新兴工业国家迅速崛起。到1913年，英国工业品已经不到美国的一半，工业竞争力的衰退促使其退出自由贸易，退守其广阔的殖民地，实施“帝国特惠制”关税政策。其主要政策包括：（一）“公平贸易”代替“自由贸易”；（二）增加关税。向肉类和日用品征收5%的关税，向工业品征收10%的关税；（三）增加特惠关税。通过以“特惠关税”为筹码，扩大英国的世界领导力，建立以英国为贸易中心的贸易体系，对英联邦国家之外建立贸易壁垒。

美国正好相反。在主要产业取得世界领先地位后，美国一方面开始倡导自由贸易，另一方面开启变相关税政策，如1921年通过的《反倾销法》，代替关税成为美国最重要的产业保护手段之一。但关税征收的便利性使得1929年经济危机发生时，美国立即抛弃了自由贸易关税政策，于1930年出台《斯穆特—霍利关税法》，宣布扩大征税范围，将2000多种进口商品的关税利率提升到了历史最高水平，并设置了很多“非关税障碍”，如瓶塞占了西班牙出口美国货物的一半以上，法案要求瓶塞进口必须带有原产国的标记，而这道工序的成本甚至比瓶塞本身还要贵。《斯穆特—霍利关税法》直接挑起了贸易战，欧洲国家对美国引以为傲的汽车和收音机关税提高了50%以上，最终使全球贸易大幅下降，美国的进出口额双双下降过半。这一深刻教训使美国政府不得不重新回归到自由贸易轨道。历史学家评论认为，20世纪30年代的贸易战阻碍了国际商业整体进程，被贸易战真正长期破坏的，是贸易的无形产物——正如一个世纪以前斯图亚特描述过的“商业在思想上和道德上的作用超越经济”的那部分人类文明的价值。

1934年《互惠贸易协定法》出台，标志着美国贸易保护主义政策发生了历史性转型。它把制订贸易政策的权力从国会手中转移到了以总统为代表的行政机构手中，总统与外国签订的贸易协定不需要国会批准；对总统调整关税的授权范围扩大到现行关税的50%左右；关税的改变适用于与美国签订最惠国待遇协定的国家。与英国“帝国特惠制”对第三国的歧视形成鲜明对比的是，它引入“无条件最惠国待遇原则”，暗含着构建以美国为核心的国际贸易体系的野心。

哈佛大学的斯托尔珀与萨缪尔森曾联手观察了工业革命以来的全球贸易政治表现，他们的理论认为，保护主义可以使占有相对稀缺资源的一国获益，拥有相对丰富资源的一国受损，在自由贸易的条件下情况正好相反。但“自由”或“保护”的最终成败，不仅仅与关税水平和限制政策有关，还与一国政治水平相关。

日美贸易战

二战后，国际市场竞争激烈，各国对外贸易政策呈现多极化趋势。经济实力大增的美国又竭力鼓吹贸易自由化，积极推动建立“关税及贸易总协定” 为中心的国际贸易体制。20世纪70年代以后，市场问题愈发尖锐，主要资本主义国家的超保护贸易政策抬头，关税相关政策表现为：（1）对工业产品保护程度降低，对农产品的保护程度提高；（2）非关税壁垒在新保护政策中占据主导地位；（3）国家垄断资本主义在贸易保护政策和措施中的作用大大加强。

这期间典型的关税事件是美日贸易战。从1960年开始，美国通过加征关税、反倾销、反并购等手段先后对日本纺织品、钢铁、彩电、汽车、半导体、电信发动贸易战，最终以日本签订“自愿限制出口”协议、日本企业赴美投资、取消日本国内关税等结束；而日本企业则不断将中间产品出口至当地进行加工，建立起中间产品出口体系，并积极寻求多元化扩张。

二战后亚非拉人民的独立运动高涨，发展中国家数量达到130多个，纷纷开始建立自己的关税政策体系，主要分为两种类型：（一）进口替代战略型。通过给予税收优惠待遇，鼓励外国资本开展业务；或通过来料加工贸易方式，提髙工业化水平，以代替直接进口。发展中国家的进口替代战略常常会被发达国家指责为“不公平贸易”，但这是一国工业化发展的必经阶段。19世纪初，英国、法国就是因为禁止东方棉纺织品进口，并通过国家扶持生产、保护产权、授予发明特权、奖励生产创新而成功扶持了自己的产业发展，通过替代进口从而得以繁荣并孕育发生了产业革命。美国和德国在赶超英国的最关键时期——19世纪下半期，都是典型的进口替代国；（二）出口替代战略型。首先，通过发展劳动密集型工业如服装、纺织品、普通家电制造业等轻工业产品出口替代初级产品出口，其次，以资本密集型和技术密集型工业如机械电子、石化等产品出口替代轻工业产品出口，此后极少数发展中国家和地区开始建立知识和信息密集型高科技产业，力争实现弯道超车。出口替代战略的主要措施包括：免出口关税、提供出口退税、出口补贴、出口信贷和出口保险等。

我国的关税实践再次彰显了中国智慧：（一）关税税则适时调整。新中国成立以后我国先后制定过三部海关税则。1951年通过的《中华人民共和国海关进出口税则》及其《暂行实施条例》，是中国自鸦片战争后第一次真正独立制定的关税税则，其时关税的主要职能是保护本国经济，平均税率为52.9%；第二部关税税则贯彻了税级结构之间的纵向平衡（原材料、半成品、制成品之间的平衡）和横向平衡（同类产品之间的平衡），平均税率为 47.2%；第三部关税税则开始考虑与国际接轨，并在加入WTO后不断下调关税，2018年我国贸易加权的平均关税只有4.4%；（二）丰富的关税优惠体系。改革开放以来，我国共制定了40多项关税优惠措施，如对来料加工、进料加工和加工贸易的优惠、对外商投资企业机器设备和物资进口免税等贸易投资型优惠；对进口研发设备免税等研发型优惠；对保税物流园区、自由贸易试验区、自由贸易港、综合保税区、跨境电商综合实验区等面向产业集聚的区域型优惠。

全球价值链与关税

20世纪80年代中后期，美国贸易地位开始衰落，经常项目由顺差转为逆差，欧洲国家也发生了类似的现象。美国和欧洲市场的保护要求导致新的贸易理论——协调管理贸易理论应运而生。协调管理贸易理论认为，各国政府首先应追求本国国民福利最大化；政府的干预能帮助国内企业获得可能会被外国企业抢占的利润。

然而，根据经合组织提供的数据，全球货物贸易的66%以上是中间品贸易，而在服务贸易中，该数字高达70%，国际贸易已经进入了全球价值链时代。比如，全球贸易史已经揭示，棉花的全球贸易已引起各国棉织品生产、加工、服务环节持续不断的创新，最终棉花及其衍生产业跨越城市、国界、宗教，将各国统一在其国际化分工链条中。

在全球价值链时代，贸易使所有的国家受益。正如世界贸易组织前总干事帕斯卡·拉米所说，在全球价值链分工体系下，出口商品中的进口含量正在稳步提高，世界各国将越来越多地利用进口来推动出口。马克·奥博因和弗洛里亚纳·波利诺经过对全球价值链分工体系和全球需求结构变化研究发现，全球价值链生产有效地增加了出口产品中的进口含量，而贸易保护主义的后果不仅会减少国内产出，同时也会减少国内就业。

推动全球市场开放，实现可持续的全球贸易自由化可以让所有国家都能从中获得收益。一个国家可以通过减让关税、降低国际运输和通信等进口成本、加入全球供应链而变得更具竞争力。RCEP等世界各国签署的系列区域贸易、多边贸易自由化协定表明，全球化趋势会因为贸易战和疫情影响放缓但不会逆转；中国坚持举办的进口博览会、“一带一路”建设以及高铁项目输出等正在翻开自由贸易的新篇章。

历史一再昭示，贸易战有害于世界商业与经济的整体发展。在全球价值链体系下，世界各国的发展已经紧密地联系在一起。历史经验与学术研究一再表明，在人类命运共同体面前，任何贸易霸权和单边主义关税政策，必将以失败收场。

栏目主编：王多 题图来源：IC photo 图片编辑：苏唯

作者为上海对外经贸大学国际税务研究中心教授。

来源：作者：邬展霞