ppp项目_知乎，为什么ppp项目大部分在停工？

PPP项目库实行“能进能出”的动态管理，退库已逐渐成为PPP管理工作过程中的常态。PPP项目退库折射出PPP模式前期应用中存在的不足，值得PPP参与方予以关注，并进行完善提升。本文就PPP项目退库成因进行分析，并区分不同阶段介绍退库产生的影响，最后就PPP项目退库后续操作进行分析，以供探讨。

《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（财办金〔2017〕92号）要求，各级财政部门应按项目所处阶段将项目库分为项目储备清单和项目管理库，将处于识别阶段的项目，纳入项目储备清单，重点进行项目孵化和推介；将处于准备、采购、执行、移交阶段的项目，纳入项目管理库。凡是采用PPP模式实施的项目应按此要求根据实施进度，及时完整准确填报至对应阶段，做好信息披露工作。

PPP项目库实行“能进能出”的动态管理。根据财政部PPP中心发布的数据，2021年，PPP项目管理库统计新入库项目659个、投资额13254亿元，同比减少3954亿元、下降23.0%。2021年1-6月退库项目数量共193个、投资额1883亿元。随着我国PPP管理体系日益规范健全和各地对于PPP模式理念的深入了解，退库已逐渐成为PPP规范管理工作过程中的常态。PPP项目退库折射出PPP模式前期应用中存在的不足，值得PPP参与方予以关注，并进行完善提升。

图1 2021年上半年退库项目数量及投资额

数据来源：财政部PPP中心网站

一、PPP项目退库成因

PPP项目退库是项目不适用、不适合或不再继续采用PPP模式的结果反映。根据PPP项目运作实践，PPP项目退库主要有以下几种情形。

1、项目前期准备条件不具备

部分项目所在地的规划、土地等环境发生调整，或者项目由于跨地区难以协调一致，导致项目规划、土地等前期前期条件不具备，使得项目不具备继续实施的条件。

2、项目不符合PPP规范要求

部分项目背离了PPP模式应用于基础设施和公共服务领域的初心，将商业地产开发、招商引资等包装进来。超出PPP模式适用范围的项目自然要回归本源，涉及隐性负债无法执行，很多项目只能选择退库。

另外，部分项目在实施过程中未能满足PPP模式规范运作的基本条件（详见财办金〔2017〕92号、财金〔2019〕10号等政策），如实施机构和合同政府方签约主体是地方国企平台、政府实际兜底项目投资建设运营风险、以债务性资金充当项目资本金等现象，整改无望的项目也只能退库。

3、项目在执行阶段因故提前终止

部分项目虽然顺利完成社会资本方采购，但在执行阶段因故无法落地实施，项目提前终止并退库。PPP项目提前终止根据责任主体的不同主要分为政府方和社会资本方（项目公司）严重违约导致的提前终止。实践中涉及政府方严重违约的情况包括：项目征拆及土地供给衔接出现问题、地区财承超过10%红线、项目前期工作不规范等。社会资本方（项目公司）严重违约的情况则有：公司经营运行出现问题、公司债务风险等导致中标后迟迟不签署合同、资本金和融资资金未能及时足额到位、项目实施进度严重滞后等。此外，不可抗力因素也可能造成项目提前终止。

4、项目因政策调整不再适用PPP模式

随着PPP管理政策的动态调整，部分项目虽属于PPP模式应用的范围，但错过了运用PPP模式的“窗口期”。例如，2019年某城市地铁PPP项目发布招标终止公告称，“根据财政部对于PPP项目新的政策要求，本项目已不具备按照PPP模式继续实施的条件。”轨道交通项目投资体量大，财承占比高，通常会选择政府性基金预算进行分担。而在当年发布的财金〔2019〕10号文要求，“新签约项目不得从政府性基金预算、国有资本经营预算安排PPP项目运营补贴支出。”根据新政策要求，在将原有政府性基金预算分担部分调回到一般公共预算后，该地区PPP项目存在财承占比突破预警线的风险。综合考虑项目推进上的稳妥实施和维持本地区PPP项目发展空间，该地铁项目不再适用PPP模式。

5、项目选择PPP以外的模式实施

起初部分项目采用PPP模式主要是出于项目融资压力下的被动选择，而当项目资金取得不再成为障碍，规范要求高、实施周期长的PPP模式便被打入冷宫。专项债和PPP模式适用的项目领域重叠度很高，近年来，蓬勃发展的专项债不可避免挤压了PPP模式的应用空间。比如，某县供水工程PPP项目由于申请提前下达新增专项债券已获批，发布公告称“根据通过PPP方式将项目交由社会资本市场化方式投资的项目不适宜使用专项债券资金的要求”，决定终止该项目采购并退库。

此外，纯政府付费类的项目（污水、垃圾处理项目除外）面临着更加严苛的约束条件，财金〔2019〕10号文规定，“财政支出责任占比超过5%的地区，不得新上政府付费项目”，部分项目由于本地财承空间紧张只好另觅他途，市场上已出现有诸如“投资人+EPC”等实施模式。

二、PPP项目退库影响

在PPP管理库中的项目至少已进入到准备阶段，即将或已具备采购条件。根据项目实施所处的不同阶段，PPP项目退库的影响可以分为以下几种情况：

1、项目处于准备阶段

该阶段主要涉及的是政府内部决策过程，尚未形成与社会资本合同上的约束关系，造成的经济损失较小。项目实施机构和财政部门在履行完成终止PPP模式的程序后，将项目退出管理库即可。

2、项目处于采购阶段

实施机构与中标社会资本已签订投资合作协议或草签PPP项目合同，但项目公司未成立、PPP项目合同未正式签署、资本金未到账、工程建设未启动。此时，项目选择退库将涉及到部分前期费用投入的经济补偿，实施机构可能面临社会资本提出索赔的问题。双方应根据已签署合同中约定的提前终止补偿、风险分配等条款进行处理。签约双方签订终止合作协议解除合作关系，政府方履行终止PPP模式的程序，项目退出管理库。

3、项目处于执行阶段

该阶段项目退库造成的影响最为复杂，合作双方应充分协商，妥善处置，将损失降到最低。

其一，项目进入执行阶段并处于建设期。若项目未完成融资，政府方应妥善处理社会资本方协调退出及损失补偿问题。若项目已完成融资，应妥善处理项目退库后社会资本与金融机构已投入部分资金的退出及损失补偿问题。此外，PPP项目工程建设通常采用“两标并一标”，项目退库后原中标社会资本已不再具备直接承接工程承包的基础，只能通过再次招投标合法竞得工程。

其二，项目完成建设进入运营期。通常PPP项目要求进入运营期后开始付费，此时项目退库应妥善处理政府方与社会资本及金融机构的损失补偿问题，以及政府方财政支出责任的来源问题。对于上述执行阶段因政府方原因导致项目提前终止的，一般的补偿原则是确保项目公司不会因项目提前终止而受损或获得额外利益。

三、PPP项目退库后续操作

PPP项目涉及主体众多，项目退库将涉及到金融机构、工程承包商、农民工维稳等一系列问题。此外，项目半途而废势必造成项目资源的损失和浪费。因此，PPP项目退库后的实施路径应稳妥设计，有序衔接，切实保障各方合法利益。

1、合理选择其它运作模式

对照PPP模式应用的负面清单（见财办金〔2017〕92号、财金〔2019〕10号文等政策文件），商业性项目、不适宜社会资本承担的项目以及纯工程项目应各安其位选择对应的运作模式。其一，地产开发项目等政府不负有提供义务的商业性项目适用于市场化的运作模式，可采用土地招拍挂、招商引资、产业导入等方式解决。其二，不适宜由社会资本承担的涉及国家安全或重大公共利益等项目，则应回归政府投资模式，同时发挥地方国有企业的跨部门协调能力和城市建设主力军优势。其三，仅涉及工程建设，缺少或难以匹配运营内容的项目，政府方可以选择传统工程发包或工程总承包方式。

对于适宜采用PPP模式而未能顺利实施的项目，则应从避免资源浪费和发挥项目效用的角度出发，转化为政府直接投资、企业合作投资等方式，通过申请政府专项债，发行项目债、企业债等解决资金来源。如上述案例中的地铁项目，经当地政府专题会研究，明确项目由PPP模式转变为传统模式（“政府出资本金+银行贷款”）推进。

2、合理合法确定终止补偿标准

已退库项目通常伴随的是项目提前终止，此时应根据项目所处的阶段详细分析退库产生的原因，已签署合同的应根据合同约定进行责任确定以及承担主体的认定。补偿标准应合理确定，综合考虑项目已发生的投资额、已完成的工程量以及退库可能造成的实际损失等因素。如项目提前终止的责任方在政府，则守约方可以获得补偿的范围一般包括项目公司尚未偿还的所有贷款、项目公司股东在终止之前项目投资的资金总和、因项目提前终止所产生的第三方费用、项目公司的利润损失（根据招投标文件、PPP项目合同的约定确定）。值得注意的是，PPP项目牵涉到的合作方较多，合同双方在就项目终止谈判的过程中，应兼顾项目融资方的合理诉求，基于PPP项目的公益属性，也应考虑到项目终止对社会公共利益可能产生的影响。

除了需要合理合法确定终止补偿标准外，各方也应当对补偿支付的程序进行约定，项目合同提前终止后补偿的支付采用主要采用一次性支付或分期支付两种方式。一次性全额支付对政府资金造成一定压力，政府需要进行合理的财政预算安排。选择分期付款的方式还要考虑项目公司和融资方是否同意以及延期支付利息等问题。

3、依规重启PPP项目入库申请

PPP项目库的管理理念之一是强调“能进能出”的动态调整。针对部分项目因合规性问题且难以整改而选择退库，可以根据项目所处进展按照最新政策要求予以完善后重新申请入库。尚未完成采购程序的项目，参考财金〔2018〕54号文关于PPP示范项目退库后的处理要求，“对于尚未启动采购程序的项目，调整完善后拟再次采用PPP模式实施的，应当充分做好前期论证，按规定办理入库手续。”已经完成签约并实施的项目，应妥善解决好存量问题，问题整改将实质性改变采购阶段所确立的边界条件，不可避免涉及到项目边界的再谈判，如项目运作模式、回报机制和绩效考核与付费等。在此情形下，合作各方应积极借助第三方咨询机构和法律顾问的智慧，结合政策规定和项目实际提出建设性的解决方案，在高质量完成项目整改后重启新一轮的PPP应用之道。

小结

如何提高项目PPP应用抗风险的“免疫力”避免项目“染病”而退库，加强项目前期工作，深化实施方案边界和合同条款设置，细化可融资性分析和法律风险防范，引智第三方咨询服务等应成为必选项。PPP模式的应用呼唤理性回归。从PPP模式倡导的全生命周期管理理念观察，退库是PPP生态系统吐故纳新的必然要求。PPP管理者和从业者应从退库项目中总结、提炼有益经验，为新项目应用PPP模式指路定向。

(全文完)